Otonomi, Inefisiensi, dan Korupsi

Majalah TEMPO (Edisi 21-27 Mei 2018)

Otonomi, Inefisiensi, dan Korupsi

Robert Na Endi Jaweng
Direktur Eksekutif KPPOD

Pilihan atas desentralisa­si dan otonomi daerah, seba­gai satu dari “Enam Tuntutan Reformasi”, membawa cara baru dalam menyelenggara­kan pemerintahan. Pola relasi pusat-daerah dirumuskan ulang. Akses politik rak­yat juga dibuka lebar lewat ajang pemilih­an pemimpin di tingkat lokal.

Dalam praktiknya, desentralisasi yang ideal tersebut acap tak mewujud. Sesudah dua windu melaksanakan otonomi, ane­ka ironi hadir berselisihan. Desentralisasi menjelma bagai humus di taman sari ino­vasi, mengalirkan banyak gairah yang tak terbayangkan di zaman sentralisme Orde Baru. Namun, kontras pada kasus lainnya, eksperimen sistem baru tersebut mengha­dirkan persoalan pelik yang menjadi peng­ganjal kemajuan daerah.

Merespons dua tendensi yang saling berpunggungan ini, tawaran solusi pastilah tak gampang disepakati. Apalagi berharap menemukan panasea. Namun, jika reflek­si kritis kita fokuskan pada kerisauan pub­lik terhadap noda hitam desentralisasi, in­efisiensi, dan korupsi, model-model inter­vensi patut segera dirumuskan.

Inefisiensi dan Korupsi

Delapan belas tahun otonomi ditandai penguatan fiskal daerah. Tak kurang dari 53 persen uang negara berputar di dae­rah, termasuk Rp 766 triliun dari total be­lanja Rp 2.220 triliun (Anggaran Pendapat­an dan Belanja Negara 2018) yang disalur­kan lewat skema transfer. Kemandirian ke­uangan daerah memang terbilang rendah dari sisi pendapatan, tapi ruang bagi dis­kresi di sisi pengeluaran merentang lebar seiring dengan meningkatnya alokasi, insentif, dan bantuan pemerintah pusat.

Tantangan ada pada politik anggaran dan tata kelola (budgetary governance). Bu­kan lagi berjuang agar makin banyak uang menyebar dari Jakarta ke seantero nege­ri, tapi bagaimana uang dibelanjakan de­ngan tepat dan memberi manfaat bagi pub­lik. Mismanajemen masih terlihat pada daya serap (ratusan triliun dana nganggur di bank) dan mutu administrasi laporan ke­uangan (hanya sebagian kabupaten/kota memperoleh opini wajar tanpa pengecuali­an dari Badan Pemeriksa Keuangan).

Perihal kontribusi manfaat, kualitas hi­dup manusia adalah tujuan paling paripur­na desentralisasi. Sistem ini harus melahir­kan manusia unggul yang berbadan sehat (kesehatan), berotak cerdas (pendidikan), dan berkantong tebal (daya beli ekonomi). Sayangnya, laporan Badan Pusat Statis­tik (2018) menunjukkan masih ada 18 pro­vinsi dan sebagian kabupaten dengan in­deks pembangunan manusia rendah dan sedang, khususnya terkait dengan kematian bayi dan putus sekolah. Di aras makro, kesenjangan sosial dan ketimpangan re­gional menjadi masalah struktural yang se­perti sulit diurai.

Mengapa semua itu terjadi? Dari per­spektif teknokratik, ada gap yang nyata an­tara otoritas (uang dan kuasa) yang besar dan kapasitas tata kelola yang memble da­lam sistem politik dan birokrasi. Kas peme­rintah daerah digerus inefisiensi alokasi: ongkos tukang (pegawai) dan operasional (cost delivery) memakan porsi lebih besar ketimbang ceruk buat rakyat. Pengaruh fis­kal terhadap perekonomian berdenyut le­mah. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah gagal menjadi sumber pembiayaan layanan publik dan stimulan ekonomi.

Namun ada yang lebih berbahaya dari in­efisiensi: korupsi. “Desentralisasi” korup­si kini masuk stadium IV, level kritis yang bisa melumpuhkan sel-sel bangsa. Korup­si tersebut merata, berulang, dan masif: se­panjang 2005-2018, sebanyak 348 pemim­pin daerah, 3.600 anggota Dewan Perwa­kilan Rakyat Daerah, dan 2.000 birokrat terjerat perkara rasuah.

Korupsi politik di era otonomi melahir­kan pasar gelap kekuasaan. Kepala dae­rah memegang kuasa anggaran, lisensi/perizinan usaha, dan alokasi proyek. Re­sonansinya ke lingkungan pemerintah­an memaksa birokrat jadi operator korup­si dari politikus. Sedangkan ke sektor swas­ta, suap menjadi alat tukar sumber daya publik.

Ibarat sungai, korupsi berhulu di politik, mengalir di sepanjang tingkat pemerintah­an (otonomi), lalu bermuara atau mungkin daur ulang di hilir (hukum). Di hulu, poli­tik yang korup yang memproduksi korupsi politik. Diskoneksi antara sistem pemerin­tahan desentralisasi dan sistem politik/kepartaian yang masih sentralistik membu­at tata kelola kekuasaan kedap dari kontrol publik. Terpusatnya kekuasaan pada ketua umum partai menyebabkan proses peng­isian jabatan publik tertutup dan ditenga­rai sarat transaksi.

Tak pelak, calon pemimpin yang memi­kul beban biaya politik tinggi gampang ter­goda setelah terpilih. Keinginan balik mo­dal menjelma menjadi perbuatan saat ada peluang: sistem integritas yang lemah; in­spektorat yang tak mandiri; koordina­si, bimbingan, dan pengawasan pusat tak efektif; dan seterusnya. Andai mereka apes ditangkap aparat hukum, penyesalan lekas berganti selebrasi: palu hakim tak membuat jera lantaran sanksi yang ringan dan ja­rang dilapisi pidana tambahan (uang peng­ganti, sita aset, cabut hak politik).

Dengan segudang persoalan tadi, ada saja elite politik yang mengusulkan per­ubahan sistem pemilihan. Pemilihan kepa­la daerah dituding berdosa telah mempro­duksi korupsi dan kontestasi berbiaya ma­hal. Padahal yang terjadi sebaliknya: da­lam sistem politik yang korup, pilkada di­jadikan sebagai pintu masuk berburu rente (uang saksi), jual-beli tiket (mahar), dan jual uang beli suara (politik uang), yang menjadi penyebab sebenarnya kontestasi tersebut menjadi mahal.

Pintu Masuk Terobosan
Kita memerlukan terobosan yang prog­resif dan menyeluruh. Di hulu, penangan­an penyebab korupsi politik harus dimulai dengan reformasi partai. Negara semesti­nya menanggung sebagian besar pendana­an partai. Terbatasnya akses finansial par­tai membuat kader mereka di legislatif/eksekutif menjadi pemasok dana bagi opera­si partai dan program politik. Alokasi dana partai yang meningkat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2018 perlu di­simulasikan lagi ke kisaran yang lebih rea­listis.

Dengan makin besarnya dana ditang­gung negara, keuangan partai tidak hanya makin memadai dan mempersempit niat mencari sumber haram, tapi juga membu­ka ruang negosiasi negara dengan partai. Dana itu menjadi “bantuan bersyarat” bagi pembenahan internal. Pertama, keuang­an partai wajib dikelola transparan dan akuntabel (diaudit dan diumumkan). Ke­dua, tata kelola kepartaian dibuat terbuka dan ada uji publik atas calon-calon pejabat publik. Ketiga, kaderisasi berjenjang dan rekrutmen berbasis merit. Keempat, kode etik bagi perilaku dan tata laksana berpar­tai.

Jika problem hulu ini bisa teratasi, masa­lah dalam pemerintahan/otonomi menja­di lebih mudah ditata. Korupsi politik tidak akan banyak melahirkan korupsi turunan­nya. Pemimpin yang bersih akan lebih mu­dah membersihkan lingkungan birokra­si dan lingkungan politik (DPRD). Sebagai katup pengaman, hukum mesti bekerja da­lam semangat yang menggentarkan, de­ngan menaikkan beban pidana yang jauh lebih berat dibandingkan dengan kenik­matan melakukan korupsi (costbenefit ratio).

Selanjutnya, agenda pembenahan oto­nomi bisa lebih berfokus pada strategi re­formasi sisi teknokratik. Efektivitas bu­kan hanya berarti pemda wajib mencapai target-target besar desentralisasi, peme­rintah pusat juga menjadikan pencapai­an tersebut sebagai alat ukur untuk mem­berikan insentif dan disinsentif. Sementa­ra itu, akuntabilitas ditakar dari downward accountability (rakyat) dan upward accountability (pusat) dari sisi administratif, kiner­ja, dan politik.

Untuk itu, prasyarat menyelenggarakan desentralisasi wajib dibereskan. Kepemim­pinan dan manajemen politik pemerin­tah pusat harus kuat dalam memandu per­ubahan. Desentralisasi memang membu­ka ruang bagi kian otonomnya daerah. Na­mun, tanpa tegaknya wibawa pemerintah pusat, desentralisasi menjadi berbahaya. Otonomi yang makin luas menuntut makin kuatnya kontrol pemerintah pusat lewat instrumen fiskal, regulasi, sistem insentif- disinsentif, dan standardisasi nasional.

Akhirnya, perubahan kualitas hidup rak­yat menjadi ukuran yang mutlak. Kebijak­an tak bisa ditoleransi lagi jika rakyat terus terlempar ke garis tepi pembangunan dan menjadi tumbal dari buruknya tata kelola dan kejahatan elite. Sebagai sistem peme­rintahan, otonomi wajib membuktikan di­rinya berfaedah. Jika tidak, ketidakperca­yaan rakyat akan memerosotkan legitima­si desentralisasi, yang bisa berujung pada munculnya niat elite politik untuk memutar haluan ke sistem lama.

--(Sumber Majalah TEMPO – Edisi 21-27 Mei 2018)--


Dibaca 254 kali